О ПРИМЕНЕНИИ
НОРМАТИВНО-ТЕХНИЧЕСКИХ АКТОВ ПО СОДЕРЖАНИЮ ИСКУССТВЕННЫХ СООРУЖЕНИЙ,
ОТНОСЯЩИХСЯ К ЧАСТНЫМ ЖЕЛЕЗНОДОРОЖНЫМ ПУТЯМ НЕОБЩЕГО ПОЛЬЗОВАНИЯ

В транспортной деятельности нередко возникают вопросы, связанные с обязательностью применения различных нормативно-технических документов и их соотношением с нормативными правовыми актами. Одним из таких документов является, например, Инструкция по содержанию искусственных сооружений (утв. МПС России 28 декабря 1998 г. № ЦП-628) (далее - Инструкция 1998 г.). Подлежат ли подобные документы применению к содержанию искусственных сооружений, относящихся к частным железнодорожным путям необщего пользования?

Соотношение нормативно-технических документов (актов)
и нормативных правовых актов в сфере железнодорожного транспорта

Согласно ст. 1 Федерального закона от 10 января 2003 г. № 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон № 17-ФЗ) железнодорожный транспорт в Российской Федерации состоит из железнодорожного транспорта общего пользования, железнодорожного транспорта необщего пользования, а также технологического железнодорожного транспорта организаций, предназначенного для перемещения товаров на территориях указанных организаций и выполнения начально-конечных операций с железнодорожным подвижным составом для собственных нужд указанных организаций.

Пункт 6 ст. 1 Федерального закона № 17-ФЗ предусматривает, что имущество железнодорожного транспорта может находиться в государственной, муниципальной, частной и иных формах собственности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В соответствии с ч. 1 ст. 3 Федерального закона № 17-ФЗ законодательство Российской Федерации о железнодорожном транспорте основывается на Конституции Российской Федерации и Гражданском кодексе Российской Федерации и состоит из настоящего Федерального закона, Федерального закона от 10 января 2003 г. № 18-ФЗ "Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации" и других федеральных законов. Деятельность в области железнодорожного транспорта также регулируется актами Президента Российской Федерации, актами Правительства Российской Федерации, а также актами федеральных органов исполнительной власти, на которые законодательством Российской Федерации возложены соответствующие функции.

В силу абзаца 4 ч. 2 ст. 4 Федерального закона № 17-ФЗ государственное регулирование в области железнодорожного транспорта осуществляется путем утверждения обязательных для исполнения всеми участниками перевозочного процесса, иными физическими и юридическими лицами нормативных правовых актов и иных актов.

Согласно п. 2 ст. 14 Федерального закона № 17-ФЗ деятельность в сфере железнодорожных перевозок, в том числе использование инфраструктуры железнодорожного транспорта, осуществляется на конкурентной основе по единым нормам и правилам, установленным в соответствии с законодательством Российской Федерации, независимо от организационно-правовой формы участника перевозочного процесса.

Пунктом 7 Положения о Министерстве путей сообщения Российской Федерации (утв. Постановлением Правительства РФ от 18 июля 1996 г. № 848 и действовало до 2004 г.) МПС России было предоставлено право издавать в пределах своей компетенции, в том числе совместно с другими федеральными органами исполнительной власти, приказы, указания, инструкции, другие нормативные правовые и иные акты, обязательные для исполнения всеми железными дорогами, другими предприятиями и учреждениями федерального железнодорожного транспорта, а также нормативные правовые акты, обязательные для граждан (физических лиц) и юридических лиц независимо от ведомственной подчиненности и форм собственности.

Таким образом, в системе регулирования деятельности в сфере железнодорожного транспорта следует различать нормативно-технические акты и нормативные правовые акты, принимаемые федеральным органом исполнительной власти в области транспорта в пределах своих полномочий.

В общем количестве нормативных предписаний удельный вес нормативно-технических актов и технических норм чрезвычайно велик, что обусловлено спецификой и сложностью принимаемых технических, методических, процедурных и иных решений, необходимых для управления железнодорожным транспортом.

В связи с этим большое значение имеет вопрос разграничения актов нормативно-правовых и нормативно-технических. Последние, как правило, не имеют обязательной юридической силы, и их несоблюдение не влечет возможности применения государственных мер принуждения (юридических санкций). Общеобязательность технических норм возникает лишь при условии их включения в тот или иной нормативный правовой акт либо на основе специального решения (постановления, приказа, указания или иного акта), принимаемого уполномоченным органом, предписывающим обязательное соблюдение соответствующих технических норм в пределах своей сферы деятельности.

Например, Инструкция 1998 г. по содержанию включенных в нее норм носит нормативно-технический характер. Вместе с тем, поскольку данная Инструкция была утверждена МПС России в пределах его полномочий, постольку она приобрела форму нормативного правового акта, обязательного для исполнения организациями железнодорожного транспорта.

Применяемые в сфере железнодорожного транспорта документы могут быть отнесены одновременно и к категории нормативных документов или актов (технических), и к категории нормативных правовых актов.

Применение нормативных правовых актов в сфере
транспорта к частным железнодорожным путям необщего пользования

Железнодорожный транспорт необщего пользования представляет собой совокупность производственно-технологических комплексов, включающих железнодорожные пути необщего пользования, здания, строения, сооружения, в отдельных случаях железнодорожный подвижной состав, а также другое имущество и предназначенных для обеспечения потребностей физических и юридических лиц в работах (услугах) в местах необщего пользования на основе договоров или для собственных нужд (ст. 2 Федерального закона № 17-ФЗ).

В состав железнодорожного пути входят инженерные сооружения и устройства, расположенные в полосе отвода железной дороги и предназначенные для осуществления движения поездов, в том числе различные искусственные сооружения (п. 1.1 Инструкции по текущему содержанию железнодорожного пути, утв. МПС России 1 июля 2000 г. № ЦП-774).

Таким образом, нахождение искусственного сооружения в частной собственности не исключает возможности применения к отношениям по его содержанию нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, регулирующих деятельность в области железнодорожного транспорта, в том числе Инструкции 1998 г.

Данная позиция подтверждается судебной практикой.

Например, согласно Постановлению ФАС Северо-Западного округа от 10 апреля 2012 г. по делу № А56-21942/2011 из материалов дела следовало, что в собственности у общества находятся железнодорожные пути необщего пользования.

На основании распоряжения начальника Северо-Западного управления государственного железнодорожного надзора от 1 апреля 2011 г. № 209 была проведена проверка общества по вопросам обеспечения безопасности движения и эксплуатации железнодорожного транспорта. В ходе проверки были выявлены нарушения Федерального закона № 17-ФЗ, а также нормативных правовых документов, регламентирующих вопросы обеспечения безопасности движения и эксплуатации железнодорожного транспорта. В адрес общества было вынесено предписание, которым установлены нарушения требований указаний МПС России № С-175-у "О порядке учета, маркировки (клеймения), выдачи и хранения тормозных башмаков и других переносных средств закрепления подвижного состава".

Общество, посчитав, что требования указаний Министерства путей сообщения Российской Федерации от 20 февраля 1992 г. № С-175-у на него не распространяются, обратилось в арбитражный суд.

Однако суд отказал обществу в удовлетворении его требований. Суд пришел к выводу о том, что указание МПС России от 20 февраля 1992 г. № С-175-у обязательно для исполнения обществом и требование Управления об устранении спорных нарушений правомерно.

МПС России имеет право в пределах своей компетенции издавать нормативные правовые акты, обязательные для организаций железнодорожного транспорта необщего пользования независимо от форм собственности.

Соотношение понятий "железнодорожный путь необщего пользования"
и "железнодорожный подъездной путь"

Действовавшее на момент издания Инструкции 1998 г. законодательство использовало термин "железнодорожный подъездной путь", под которым понимался железнодорожный путь, примыкающий к железнодорожным путям общего пользования и предназначенный для обслуживания определенных грузоотправителей, грузополучателей (ст. 3 Федерального закона от 8 января 1998 г. № 2-ФЗ "Транспортный устав железных дорог Российской Федерации" (утратил силу со дня вступления в силу Федерального закона № 18-ФЗ) (далее - Федеральный закон № 2-ФЗ).

В соответствии с действующим в настоящее время Федеральным законом № 17-ФЗ под железнодорожными путями необщего пользования понимаются железнодорожные подъездные пути, примыкающие непосредственно или через другие железнодорожные подъездные пути к железнодорожным путям общего пользования и предназначенные для обслуживания определенных пользователей услугами железнодорожного транспорта на условиях договоров или выполнения работ для собственных нужд.

Следовательно, понятия "железнодорожный путь необщего пользования" и "железнодорожный подъездной путь" можно считать тождественными.

Кроме того, в Инструкции 1998 г. используется понятие "железнодорожные линии", на которых могут располагаться искусственные сооружения. Исходя из системного толкования норм Федерального закона № 2-ФЗ и Инструкции 1998 г., можно заключить, что понятия "железная дорога", "железнодорожная линия", "железнодорожный путь" употребляются как синонимы. В пункте 2.5 Инструкции 1998 г. имеется специальная отсылка к Инструкции по текущему содержанию железнодорожного пути, утв. МПС России 1 июля 2000 г. № ЦП-774, в которой дано техническое определение железнодорожного пути.

Применение нормативно-технических документов (актов)
по содержанию искусственных сооружений ко всем классам железнодорожных путей

Приказом МПС России от 16 августа 1994 г. № 12-Ц "О переходе на новую систему ведения путевого хозяйства на основе повышения технического уровня и внедрения ресурсосберегающих технологий" утверждено Положение о системе ведения путевого хозяйства на железных дорогах Российской Федерации.

Данное Положение является основным нормативно-техническим документом путевого хозяйства, определяющим принципы, технические параметры и нормативы по эксплуатации железнодорожного пути исходя из условий обеспечения безопасности движения поездов с установленными скоростями и эффективного использования материальных, трудовых и финансовых ресурсов. В связи с тем, что Положение о системе ведения путевого хозяйства на железных дорогах Российской Федерации утверждено приказом МПС России в пределах его полномочий, оно приобрело характер нормативного правового акта, обязательного для применения всеми владельцами железнодорожных путей.

На основе указанного Положения разрабатываются другие нормативно-технические документы, связанные с регламентацией норм устройства и содержания пути, условий эксплуатации верхнего строения, земляного полотна и искусственных сооружений в зависимости от классности путей (п. 1.2).

Пункт 2.1 Положения устанавливает классификацию железнодорожных путей в зависимости от сочетания грузонапряженности и максимальных допускаемых скоростей движения пассажирских и грузовых поездов. Различаются классы, группы и категории железнодорожных путей. Классы путей охватывают все возможные разновидности железнодорожных путей. В установленную классификацию железнодорожных путей входят в том числе станционные, подъездные и прочие пути.

В пункте 1.1 Инструкции 1998 г. предусмотрено, что она регламентирует содержание искусственных сооружений (мосты, путепроводы, эстакады, виадуки, тоннели, водопропускные трубы, лотки, галереи, селеспуски и т. д.), расположенных на железнодорожных линиях независимо от класса железнодорожных путей, на которых осуществляется движение поездов с наибольшими установленными скоростями: пассажирских - до 140 км/ч, рефрижераторных - до 120 км/ч, грузовых - до 90 км/ч.

Инструкция 1998 г. не различает железнодорожные пути общего или необщего пользования. В ее тексте прямо не сказано, что она распространяется только на железнодорожные пути общего пользования. Поэтому нормы Инструкции 1998 г. должны применяться и к железнодорожным путям необщего пользования.

Анализ нормативных положений Инструкции 1998 г. в системной связи с Приказом МПС России от 16 августа 1994 г. № 12-Ц позволяет утверждать, что она распространяется на все классы железнодорожных путей, куда входят и различные подъездные пути, представляющие собой пути необщего пользования.

Основные нормативные правовые акты по содержанию
искусственных сооружений владельцами железнодорожных путей необщего пользования

Действовавший до 1998 г. Устав железных дорог Союза ССР (утв. Постановлением Совмина СССР от 6 апреля 1964 г. № 270) в п. 84 предусматривал, что железнодорожные подъездные пути предприятий, организаций и учреждений должны содержаться ими в полной исправности в соответствии с правилами, утвержденными соответствующими министерствами, ведомствами и совнархозами.

Согласно п. 53 Федерального закона № 2-ФЗ (действовал до 2003 г.) конструкция и состояние сооружений железнодорожных подъездных путей и путевых устройств должны соответствовать требованиям строительных норм и правил и обеспечивать пропуск вагонов с допустимой на железнодорожных путях общего пользования нормой технической нагрузки, а также пропуск локомотивов, выделенных железной дорогой для обслуживания железнодорожных подъездных путей.

Статья 16 Федерального закона № 17-ФЗ (действует с 2003 г.) устанавливает, что конструкция и состояние сооружений и устройств, расположенных на железнодорожных путях необщего пользования, должны соответствовать строительным нормам и правилам и обеспечивать пропуск вагонов с допустимой на железнодорожных путях общего пользования нормой технической нагрузки, а также пропуск локомотивов, предназначенных для обслуживания железнодорожных путей необщего пользования. Указанная статья также предусматривает, что владелец железнодорожных путей необщего пользования обеспечивает за свой счет их содержание с соблюдением требований безопасности движения и эксплуатации железнодорожного транспорта.

При этом в п. 1 ст. 16 Федерального закона № 17-ФЗ особо оговорено, что в случае, если на железнодорожные пути необщего пользования осуществляется подача железнодорожного подвижного состава, эксплуатация которого осуществляется также на железнодорожных путях общего пользования, железнодорожные пути необщего пользования должны соответствовать требованиям, установленным в отношении железнодорожных путей общего пользования, и в определенных случаях подлежат обязательной сертификации или декларированию соответствия.

В указанном случае к путям необщего пользования будет применяться п. 1 ст. 15 Федерального закона № 17-ФЗ, согласно которому железнодорожные пути общего пользования и расположенные на них сооружения и устройства должны содержаться с соблюдением правил безопасности движения и эксплуатации железнодорожного транспорта в техническом состоянии, отвечающем требованиям соответствующих нормативных правовых актов, стандартов, правил и технических норм.

Анализ указанных правовых норм показывает, что содержание искусственных сооружений, расположенных на железнодорожных путях необщего пользования, является обязанностью владельца железнодорожного пути необщего пользования и должно отвечать требованиям обеспечения безопасности движения и эксплуатации железнодорожного транспорта. Владелец железнодорожного пути необщего пользования обязан осуществлять содержание мостов и иных искусственных сооружений, расположенных на железнодорожном пути, в соответствии с требованиями соответствующих нормативных правовых актов, стандартов, правил и технических норм.

При проведении работ по содержанию искусственных сооружений на железнодорожных путях необщего пользования следует руководствоваться как общими актами, относящимися к эксплуатации железных дорог (например, Правилами технической эксплуатации железных дорог Российской Федерации, утв. МПС России 26 мая 2000 г. № ЦРБ-756), так и специальными.

В частности, п. 4.1 Положения о системе ведения путевого хозяйства на железных дорогах Российской Федерации устанавливает характеристику работ по эксплуатации искусственных сооружений. Согласно п. 4.1.1 Положения искусственные сооружения по прочности, устойчивости и надежности должны удовлетворять установленным скоростям движения поездов в зависимости от классов путей. Это обеспечивается за счет выполнения работ по их текущему содержанию и капитальному ремонту. Пункт 4.1.2 предусматривает, что полный перечень работ по текущему содержанию искусственных сооружений и правила их выполнения устанавливаются Инструкцией по текущему содержанию искусственных сооружений (приведена по изданию: Инструкция по текущему содержанию искусственных сооружений. Изд. 2. Народный комиссариат путей сообщения. М.: Трансжелдориздат, 1941. 116 с. (утратила силу)).

С 1988 по 1998 г. действовала Инструкция по содержанию искусственных сооружений (утв. МПС СССР 18 января 1986 г. № ЦП/4363). Введена в действие с 1 января 1988 г. указанием МПС СССР от 16 октября 1987 г. № А-5241у "О вводе в действие Инструкции по содержанию искусственных сооружений ЦП/4363". Фактически утратила силу на территории Российской Федерации в связи с изданием Инструкции 1998 г. В настоящее время действует Инструкция 1998 г.

Кроме того, применяется Инструкция по текущему содержанию железнодорожного пути, утв. МПС России 1 июля 2000 г. № ЦП-774. Пункт 1.2 данной Инструкции предусматривает, что в задачу текущего содержания пути входят систематический надзор за комплексом сооружений пути и путевых устройств и содержание их в состоянии, гарантирующем безопасное и бесперебойное движение поездов с максимальными допускаемыми (установленными приказом начальника железной дороги) скоростями.

Согласно п. 1.4 указанной Инструкции все сооружения и устройства на перегонах и станциях должны содержаться в соответствии с нормами и допусками, установленными Правилами технической эксплуатации железных дорог Российской Федерации, данной Инструкцией и другими нормативными документами, связанными с текущим содержанием пути.

Организация текущего содержания пути включает (п. 4.1 Инструкции по текущему содержанию железнодорожного пути):

• периодические осмотры и проверки пути, стрелочных переводов, искусственных и других сооружений, переездов и путевых устройств;
• выполнение неотложных мер по обеспечению безопасности движения поездов с установленными скоростями по результатам осмотра и проверки пути;
• планирование планово-предупредительных работ по текущему содержанию пути, направленных на предупреждение появления неисправностей пути и продление сроков службы элементов верхнего строения;
• выполнение планово-предупредительных работ с применением машин и механизмов;
• оценку технического состояния пути и качества его содержания для целей обеспечения безопасности движения поездов, материального поощрения работников пути и стимулирования работ;
• подготовку кадров и техническую учебу работников пути.

Инструкция 1998 г. содержит Приложение 1, в котором приводится Перечень основных руководящих документов по содержанию искусственных сооружений. В данный Перечень входят:

1. Правила технической эксплуатации железных дорог Российской Федерации.
2. Инструкция по движению поездов и маневровой работе на железных дорогах Российской Федерации.
3. Инструкция по сигнализации на железных дорогах Российской Федерации.
4. Инструкция по обеспечению безопасности движения поездов при производстве путевых работ.
5. Инструкция по текущему содержанию железнодорожного пути.
6. Инструкция по эксплуатации железнодорожных переездов МПС России.
7. Инструкция по содержанию земляного полотна железнодорожного пути.
8. Инструкция по подготовке сооружений путевого хозяйства и объектов водоснабжения к ледоходу и пропуску весенних и ливневых вод.
9. Правила техники безопасности и производственной санитарии при ремонте и содержании железнодорожного пути и сооружений.
10. Правила электробезопасности для работников железнодорожного транспорта на электрифицированных железных дорогах.
11. Указания по гидрологическим наблюдениям на мостовых переходах.
12. Указания по устройству и конструкции мостового полотна на железнодорожных мостах.
13. Инструкция по содержанию деревянных шпал, переводных и мостовых брусьев железных дорог колеи 1520 мм.
14. Технические указания по устройству, укладке и содержанию бесстыкового пути.
15. Правила и технология сплошной замены мостовых брусьев.
16. Инструкция по применению и проектированию безбалластного мостового полотна на железобетонных плитах на металлических пролетных строениях железнодорожных мостов.
17. Правила и технология укладки уравнительных приборов на мостах.
18. Технологические правила окраски эксплуатируемых железнодорожных мостов.
19. Правила и технология работ по текущему содержанию искусственных сооружений.
20. Инструкция по применению высокопрочных болтов в эксплуатируемых мостах.
21. Указания по ремонту бетонных и железобетонных конструкций эксплуатируемых мостов и труб.
22. Инструкция по устройству гидроизоляции мостов и труб на железных, автомобильных и городских дорогах.
23. Технологические правила торкретирования кладки инженерных сооружений.
24. Технологические правила цементации кладки искусственных сооружений.
25. Памятка мостовому мастеру по содержанию старых металлических пролетных строений железнодорожных мостов.
26. Инструкция по заземлению устройств электроснабжения на электрифицированных железных дорогах.
27. Указания по осмотру и усилению эксплуатируемых сварных пролетных строений.
28. ОСТ 32.120-98 "Нормы искусственного освещения объектов железнодорожного транспорта".
29. Инструкция по устройству и содержанию судоходной сигнализации на железнодорожных мостах.
30. Руководство по определению грузоподъемности металлических пролетных строений железнодорожных мостов.
31. Руководство по определению грузоподъемности железобетонных пролетных строений железнодорожных мостов.
32. Инструкция по содержанию земляного полотна и технике безопасности работ на селеопасных участках.
33. Указания по устройству и содержанию бесстыкового пути с уравнительными рельсами на металлических мостах.
34. Указания по определению условий пропуска поездов по железнодорожным мостам.
35. Типовая инструкция по охране труда для обходчиков железнодорожных путей, искусственных сооружений и монтеров пути, назначаемых для осмотра.
36. Инструкция по техническому обслуживанию и эксплуатации сооружений, устройств, подвижного состава и организации движения на участках обращения скоростных пассажирских поездов.
37. Инструкция обходчику железнодорожных путей и искусственных сооружений.
38. Инструкция по применению габаритов приближения строений.
39. Правила плавания по внутренним судоходным путям.
40. Положение по оценке состояния и содержания искусственных сооружений на железных дорогах.
41. Инструкция по содержанию эксплуатируемых пролетных строений с герметически замкнутыми элементами.
42. СНиП 3.06.07-86. Мосты и трубы. Правила обследований и испытаний.
43. Технические указания на укладку бесстыкового пути на мостах со всеми типами мостового полотна и температурными пролетами более 110 м.
44. Руководство по определению грузоподъемности опор железнодорожных мостов.
45. Инструкция по защите железнодорожных подземных сооружений от коррозии блуждающими токами.
46. Технические указания на укладку бесстыкового пути на мостах со всеми типами мостового полотна и температурными пролетами более 110 м.

Основные руководящие документы по содержанию искусственных сооружений, указанные в приложении 1 к Инструкции 1998 г., являются нормативно-техническими документами, определяющими принципы, технические параметры и нормативы по содержанию искусственных сооружений, расположенных на железнодорожных путях. В связи с тем, что указанные нормативные акты основаны на Положении о системе ведения путевого хозяйства на железных дорогах Российской Федерации и Инструкции 1998 г. и утверждены МПС России в пределах его полномочий, они приобрели характер нормативных правовых актов, обязательных для применения всеми владельцами железнодорожных путей.

Применение нормативно-технических актов,
не прошедших государственной регистрации и официального опубликования

Значительная часть нормативно-технических актов, принятых МПС России и Минтрансом России, не была опубликована или зарегистрирована в Министерстве юстиции Российской Федерации, как требуется в соответствии со ст. ст. 8 и 9 Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти", ст. ст. 12 и 17 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, одобренных Правительством Российской Федерации в Постановлении от 13 августа 1997 г. № 1009. Влияет ли данное обстоятельство на применение таких актов к работам по содержанию искусственных сооружений?

1. Применение к актам федеральных органов государственной власти требований о государственной регистрации и официальном опубликовании возможно лишь в случае, если такие акты относятся к нормативным правовым актам.

Отсутствие легального определения нормативного правового акта породило множество мнений и точек зрения специалистов относительно его понятия и признаков [1 - 3]. Тем не менее имеется устоявшаяся позиция на этот счет. Так, в Постановлении Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 11 ноября 1996 г. № 781-II ГД "Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации" указывалось, что в юридической доктрине принято исходить из того, что нормативный правовой акт - это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. В свою очередь, под правовой нормой принято понимать общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение.

В пункте 9 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" подчеркивается, что существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом; наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

В то же время в одном из своих решений от 29 марта 2012 г. № ВАС-16112/11 Высший Арбитражный Суд РФ указал, что разрешение вопроса о том, носит ли тот или иной акт органа государственной власти нормативный характер, должно производиться независимо от его формы, содержания и других условий, например, государственной регистрации, опубликования в официальном издании. То обстоятельство, что акт не проходил регистрацию в Минюсте России, не влияет на оценку нормативности содержащихся в нем положений, поскольку касается лишь порядка его принятия и обнародования. Высший Арбитражный Суд РФ сделал вывод о том, что акт органа государственной власти носит нормативный характер в тех случаях, если содержит понятие, определение которого не установлено федеральным законодательством, и предусматривает условия, влекущие правовые последствия, рассчитанные на многократное применение.

Таким образом, если акт органа государственной власти содержит положения нормативного характера и рассчитан на многократное применение, необходимо определить, подлежит ли он государственной регистрации и официальному опубликованию в установленном порядке.

2. Согласно п. 10 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утв. Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009, государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.

В соответствии с п. 8 Указа Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации, подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.

3. В соответствии с ч. 3 ст. 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Официальным опубликованием нормативного правового акта считается публикация его полного текста на государственном языке Российской Федерации (на русском языке) в том средстве массовой информации, которое определено в качестве официального периодического издания, осуществляющего публикацию нормативных правовых актов, принятых данным органом или должностным лицом (п. 21 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. № 48).

Например, в соответствии с п. 9 Указа Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации, подлежат официальному опубликованию в "Российской газете" в течение десяти дней после дня их регистрации, а также в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти.

В соответствии с п. 6.5 Положения о Министерстве транспорта Российской Федерации (утв. Постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 395) Министерство транспорта Российской Федерации с целью реализации полномочий в установленной сфере деятельности имеет право учреждать в установленном порядке печатные средства массовой информации для публикации нормативных правовых актов в установленной сфере деятельности, официальных объявлений, размещения других материалов по вопросам, отнесенным к компетенции Министерства, подведомственных федеральной службы и федеральных агентств. В ранее действовавшем Положении о Министерстве путей сообщения Российской Федерации (утв. Постановлением Правительства РФ от 18 июля 1996 г. № 848) МПС России было предоставлено право учреждать в установленном порядке газеты, журналы и другие средства массовой информации для обеспечения деятельности Министерства и иметь полиграфические предприятия.

4. Анализ норм Указа Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 и Постановления Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 показывает, что не все нормативные правовые акты подлежат государственной регистрации и официальному опубликованию в печатных изданиях, определенных упомянутыми Указом Президента РФ и Постановлением Правительства РФ.

В пункте 20 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. № 48 особо отмечается, что, выясняя вопрос о соблюдении правил введения в действие оспариваемого нормативного правового акта, следует проверять, соблюден ли порядок его опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данного акта предусмотрена законодательством) и вступления в силу. Иными словами, Верховный Суд РФ подчеркивает, что обязательность государственной регистрации нормативного правового акта должна быть предусмотрена законодательством.

Приказом Минюста России от 4 мая 2007 г. № 88 утверждены разъяснения о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации.

Согласно п. 12 указанных разъяснений государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты:

а) содержащие правовые нормы, затрагивающие:

гражданские, политические, социально-экономические и иные права, свободы и обязанности граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства;

гарантии их осуществления, закрепленные в Конституции Российской Федерации и иных законодательных актах Российской Федерации;

механизм реализации прав, свобод и обязанностей;

б) устанавливающие правовой статус организаций - типовые, примерные положения (уставы) об органах (например, территориальных), организациях, подведомственных соответствующим федеральным органам исполнительной власти, а также устанавливающие правовой статус организаций, выполняющих в соответствии с законодательством Российской Федерации отдельные наиболее важные государственные функции;

в) имеющие межведомственный характер, т. е. содержащие правовые нормы, обязательные для других федеральных органов исполнительной власти и (или) организаций, не входящих в систему федерального органа исполнительной власти, утвердившего (двух или более федеральных органов исполнительной власти, совместно утвердивших) нормативный правовой акт.

При этом на государственную регистрацию направляются нормативные правовые акты, обладающие как одним из вышеуказанных признаков, так и несколькими. При отсутствии указанных признаков нормативные правовые акты не подлежат государственной регистрации, что подтверждается судебной практикой (см., например, Определение Верховного Суда РФ от 14 июня 2007 г. № КАС07-227; решение Верховного Суда РФ от 13 января 2010 г. № ГКПИ09-1542; Постановление ФАС Московского округа от 24 февраля 2009 г. № КА-А40/630-09; решение Верховного Суда РФ от 24 октября 2006 г. № ГКПИ06-852; решение Верховного Суда РФ от 3 августа 1999 г. по делу № КАС99-253).

Значительная часть нормативных правовых актов Минтранса России по содержанию искусственных сооружений, в том числе Инструкция 1998 г., не обладает признаками, свидетельствующими о необходимости их государственной регистрации в Министерстве юстиции РФ, а именно они непосредственно не затрагивают права, свободы и обязанности человека и гражданина, не устанавливают правовой статус организаций, не имеют межведомственного характера. Подобные документы являются нормативно-техническими актами, которые приобрели статус нормативных правовых актов с момента утверждения МПС России.

Министерство юстиции РФ может признать нормативный правовой акт по результатам экспертизы не нуждающимся в государственной регистрации. Однако такой акт также подлежит опубликованию.

Пункт 17 Правил, утв. Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009, предусматривает, что акт, признанный Министерством юстиции Российской Федерации не нуждающимся в государственной регистрации, подлежит опубликованию в порядке, определяемом федеральным органом исполнительной власти, утвердившим акт. При этом порядок вступления данного акта в силу также определяется федеральным органом исполнительной власти, издавшим акт.

В частности, Приказом Минтранса России от 2 ноября 2004 г. № 28 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Министерства транспорта Российской Федерации, признанных Министерством юстиции Российской Федерации не нуждающимися в государственной регистрации" установлено, что акты Министерства транспорта Российской Федерации, признанные Министерством юстиции Российской Федерации не нуждающимися в государственной регистрации, подлежат опубликованию в газете "Транспорт России", которая является источником официального опубликования.

Правилами подготовки нормативных правовых актов, издаваемых Министерством путей сообщения Российской Федерации (утв. Приказом МПС России от 20 июля 1998 г. № 15Ц) предусматривается, что нормативный правовой акт, признанный Минюстом России не нуждающимся в государственной регистрации, подлежит объявлению в порядке, установленном МПС России. Порядок вступления данного акта в силу определяется МПС России (п. 47). Данные положения действуют с марта 1999 г. в соответствии с Приказом МПС России от 22 марта 1999 г. № 3Ц "О внесении изменений и дополнений в Приказ МПС России от 20 июля 1998 г. № 15Ц".

Согласно п. 4 указанных Правил нормативные правовые акты МПС России вводятся в действие с даты их подписания (утверждения), за исключением случаев, если в этих актах предусмотрен иной срок их введения, а также актов, подлежащих государственной регистрации в Минюсте России.

Таким образом, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, подлежащие государственной регистрации, должны быть опубликованы в официальных изданиях, определенных Указом Президента от 23 мая 1996 г. № 763 (в "Российской газете" и Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти).

Нормативные правовые акты, признанные Минюстом России не нуждающимися в государственной регистрации, подлежат опубликованию в издании, которое определяет сам издавший их федеральный орган исполнительной власти.

При этом не все нормативные правовые акты министерств и ведомств подлежат передаче в Минюст России для установления, подлежат ли они государственной регистрации или нет. В частности, п. 43 Правил подготовки нормативных правовых актов (утв. Приказом МПС России от 20 июля 1998 г. № 15Ц) предусматривает, что отбор актов для представления на государственную регистрацию осуществляется Юридическим управлением МПС России.

5. Согласно информации из открытых источников в отношении значительной части актов МПС России в области технической эксплуатации железнодорожных путей отсутствуют сведения об их официальном опубликовании. В то же время отсутствует судебная практика о признании их недействующими.

Например, согласно сведениям из открытых источников, Инструкция 1998 г. не проходила государственную регистрацию в Минюсте России и не была опубликована ни в "Российской газете", ни в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. Отсутствуют также сведения о признании Минюстом России Инструкции 1998 г. не нуждающейся в государственной регистрации.

Тем не менее Инструкция 1998 г. была опубликована МПС России в качестве отдельного официального издания со следующими реквизитами: Инструкция по содержанию искусственных сооружений. М.: Транспорт, МПС России. Указанные действия по обнародованию Инструкции 1998 г. соответствуют установленным правилам введения в действие ведомственных нормативных правовых актов Министерства транспорта РФ, порядку их опубликования и вступления в силу.

Кроме того, например, такой основополагающий акт, как Правила технической эксплуатации железных дорог Российской Федерации, утв. МПС России 26 мая 2000 г. № ЦРБ-756, по заключению Минюста России был признан не нуждающимся в государственной регистрации (письмо Минюста России от 18 августа 2000 г. № 7043-ЮД).

При этом указанные Правила устанавливают основные положения по технической эксплуатации железных дорог и порядок действий работников железнодорожного транспорта при их эксплуатации, основные размеры, нормы содержания важнейших сооружений, устройств и подвижного состава и требования, предъявляемые к ним, систему организации движения поездов и принципы сигнализации.

Отсутствует также государственная регистрация у Инструкции по эксплуатации железнодорожных переездов МПС России, утв. МПС России 29 июня 1998 г. № ЦП-566. Согласно письму Минюста России от 21 августа 1998 г. № 5685-ВЭ указанная Инструкция по эксплуатации железнодорожных переездов МПС России не подлежит государственной регистрации, так как носит технический характер (имеется ссылка в п. 1 указаний МПС России от 3 сентября 1998 г. № В-1041у "О введении в действие Инструкции по эксплуатации железнодорожных переездов МПС России").

Из этого можно заключить, что указанные документы как нормативные правовые акты, не затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не подлежали государственной регистрации и официальному опубликованию в печатных изданиях, определенных Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763.

6. В соответствии с п. 10 Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, кроме актов и отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий как не вступившие в силу и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров.

Пункт 19 Правил, утв. Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009, предусматривает, что федеральные органы исполнительной власти направляют для исполнения нормативные правовые акты, подлежащие государственной регистрации, только после их регистрации и официального опубликования.

Таким образом, указанные правовые последствия отсутствия официального опубликования действуют только в отношении нормативных правовых актов, подлежащих государственной регистрации.

Если нормативные правовые акты не подлежат государственной регистрации, они могут применяться. Это в равной степени относится и к упомянутым нормативно-техническим актам по содержанию искусственных сооружений.

Например, в настоящее время Инструкция 1998 г. не отменена, не признана судом недействующей. Более того, Инструкция 1998 г. применяется арбитражными судами в качестве действующего нормативного правового акта (см., например: Постановление ФАС Центрального округа от 9 февраля 2005 г. № А14-10370-2004/346/24; Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 19 марта 2012 г. № 09АП-3731/2012 по делу № А40-119825/11-120-1019).

Можно сделать вывод о том, что отсутствие государственной регистрации и официального опубликования в печатных изданиях, определенных Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763, не влияет на применение к работам по содержанию искусственных сооружений нормативно-технических актов, подобных Инструкции 1998 г.

Список литературы

1. Алексеев С. С. Общая теория права. М., 1982. С. 201.

2. Дивин И. М. Оперирование понятием нормативного правового акта в судебной арбитражной практике // Российская юстиция. 2009. № 9. С. 41 - 43.

3. Никифоров М. В. Субъекты административного нормотворчества: Монография. Н. Новгород: Нижегородская правовая академия, 2012.